解读政府工作报告 基金可持续 改革再提速

李克强总理在《政府工作报告》中指出，2019年加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例、划转部分国有资本充实社保基金。“我们既要减轻企业缴费负担，又要保障职工社保待遇不受影响、养老金合理增长并按时足额发放，使社保基金可持续、企业与职工同受益。”李克强说。

在社保降费的大背景下，如何实现基金可持续，并满足上述叠加的刚性要求？带着这些问题，记者近日采访了中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文。

老人老办法 新人新办法

记者：在社保降费的大背景下，今年的《政府工作报告》提出，减轻企业缴费负担、保障职工社保待遇不变、养老金合理增长，使社保基金可持续、企业与职工同受益。这种“既要”“又要”的目标能否实现？

郑秉文：如何实现既要降费，又要保持待遇不变这个目标，我认为有三层含义要厘清：

第一，对已退休人员而言，即使降费了，也应该是老人老办法，即保障养老金合理增长并按时足额发放。社会保险制度是一个社会契约，我们对已退休人员既然做出替代率的承诺，那么就要执行下去，不能随意变化。

第二，对新人、中人怎么办，随着时间的推移，缴费率下降，养老金替代率的计算公式应发生变化，其他参数也应该随之变化，否则就不能维持精算平衡。

第三，既要降费，又不能对老人、新人和中人降低待遇，这就意味着我们需要寻找新资源注入到这项制度中，才能保证我们“既要”“又要”的双重目标实现。目前，划转国资、扩大财政投入等措施就是完成“既要”“又要”的手段。

省级统筹要“做实” 推进步伐要加快

记者：保障社保基金可持续的三个途径中，推进养老保险省级统筹改革排在首位，为什么要推进省级统筹，养老保险省级统筹改革存在哪些困难，如何克服？

郑秉文：把推进省级统筹排在第一位，是因为在过去十几年里，根据原劳动保障部和财政部在2007年发布的《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，我们实现的是初级阶段的“省级统筹”。

在这个目标中，相关部门设计了六个统一。中央此次下决心又提出实现省级统筹，其内涵就是要真正实现省级层面的大收大支、统收统支。

真正实现省级统收统支的目标，还存在一些困难，我认为主要有两点：一是实现省级统筹以后，省级以下政府部门、经办机构的制度收入减少而制度支出增加。县市级政府基金征收和支出的责任不统一，即只负责支出、不负责征收，从而有可能出现支出扩大和收入减少的情况。如此一来，有可能产生基金缺口，这种担心不无道理。

二是养老保险制度已经运行20多年了，基金积累已有相当规模，这其中存在着一些“利益固化”的问题。所谓“利益固化”是指沿海发达省份的基金滚存余额比较大，最高的甚至达到了上万亿元，如果实现省级统筹，那么在县市区层级可能会面对一些困难，比如立即对当地银行的存贷比会产生非常大的影响，实际上是对当地经济信用支撑的影响。

中央调剂防风险 划转国资需稳慎

记者：中央调剂制度的建立初衷是什么？3.5%的中央调剂比例能否起到在各省之间调剂基金余缺的作用？

郑秉文：在未实现全国统筹、现有统筹层次相对较低的情况下，建立中央调剂金制度是权宜之计。中央调剂金制度目的，一是缓解区域之间基金失衡的状况，二是控制潜在的长期财政风险。如果不建立中央调剂制度，那么对于一些养老保险基金收不抵支的省份，基金缺口会越来越大，这势必会加大财政风险。

1998年，我国财政对养老保险制度的补贴是24亿元，到2017年各级财政补贴基本养老保险基金已经提高到8004亿元。从本质上，建立中央调剂金制度的根本目的是为了控制财政风险。

实际上，中央调剂金制度起到了非常大的作用：根据今年4月4日国新办吹风会上财政部官员所透露的信息，2019年企业职工基本养老保险基金中央调剂比例提高至3.5%。据测算，2019年中央调剂基金的规模将达到6000亿元左右，部分省份受益规模将达到1600亿元左右，可以进一步缓解基金缺口较大的中西部地区和老工业基地养老金支付压力。

记者：划转部分国有资本充实社保基金，是国务院2017年底做出的决定。联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达今年2月份指出，要划10%的国有资本给社保基金，这大概有四到五万亿元规模，但实际上，2018年18户央企国资划转社保基金仅750亿元。您有什么建议和看法？

郑秉文：划转国资充实社保基金是一项工作难度比较大的改革，它不比提高统筹层次的难度校划转国资在过去的十几年里经过了这样工作节点：最初我们是通过在海外减持划转10%，后来是国企上市IPO，在IPO当中划转10%，现在是把全部国有资本划转10%。目前，国有资产将近200万亿元。上市公司国有资本将近40万亿元，划转10%大约四五万亿规模。四五万亿元划转规模是就整个盘子而言的，需要一定时间来逐步实施，随着时间的推移，划转规模会逐渐增加。

2018年，相关部门对几个行业和央企进行划转试点，从今年开始，划转速度和规模会进一步提高。四川、安徽等省已经制定了省级和地方国有企业划转国资的方案，所以划转国资的目标并没有变。目前，划转规模小是因为此项改革刚刚启动。

新业态就业人群扩面潜力大 增强制度吸引力是当务之急

记者：保证基金的可持续性，必须要壮大基金规模，社保扩面是一个有效方式，尤其是新业态就业人群的扩面潜力很大，对此您有什么建议？

郑秉文：对于社保制度正在建设过程当中的国家而言，扩面是一个非常好的基金可持续手段。对于中国来说，在过去几十年间，正是由于不断扩面才使社保制度可持续发展，如果没有扩面，我国社保制度就没有今天。

未来还有多少应保尽保的人口没有覆盖？理论上讲，大概还有一亿左右的人群没有覆盖进来。这一亿人口，从公平性上讲，应该把他们覆盖进来；从社保制度的可持续性要求上，也应该把他们覆盖进来，这在理论上是没有问题的，但是在现实当中还存在一些问题。

社保未覆盖人口主要分为三类群体，一是新经济就业群体，二是农民工、季节工群体，三是城镇灵活就业人员群体。从就业特征的角度，他们都在非正规就业部门，也就是说，这三类群体的雇主特征都不是太明显。

比如，新经济就业形态中的就业人群，他们的雇主就是虚拟的——在阿里巴巴这个平台上有5500万人就业群体，当中绝大部分人的雇主是虚拟的网络经济平台。换言之，5500万人在互联网平台上工作，平台不是他们的真正雇主，只是一个“舞台”而已，真正的“主人”是他们自己。

因此，在平台经济业态下，要想把非正规就业部门纳入到社保制度中，还是有困难的。对于非正规部门的就业群体，《社会保险法》并没有规定强制参保，以个人身份参保是自愿的，既然是自愿原则，就只能靠增强制度的吸引力和激励性吸引他们参保。

中国社科院世界社保研究中心刚刚发布了《中国养老金精算报告2019-2050》，在社保扩面这个方面，我们做了预测——到2047年企业参保人数将达到峰值3.45亿人，此后便逐年下降，2018年底企业参保人数是2.7亿人，未来扩面的参保人数大约在7000万人左右，基本实现了应保尽保。

发展第二三支柱 适应经济新常态

记者：现有养老保障体系对第一支柱依赖更多一些，保障基金的可持续性和稳定性，大力发展第二、第三支柱非常重要，您有何建议？

郑秉文：我国发展多层次、多支柱养老保障体系是必然之举。唯有这条道路才是我国养老保障体系改革最有前途的道路，同时也是继续保持非常有活力的经济形态，让老百姓享受更高的养老保障水平、过上体面退休生活的必然选择。

然而，发展第二、第三支柱面临困难：第二支柱企业年金参与率止步不前。在2012年我国经济进入新常态之前十几年间，企业年金年均增长率达10%以上，但是进入经济新常态以后，尤其近三四年以来，企业年金年均增长率掉到了个位数。我认为，既然是经济新常态，也就意味着经济维持低速发展可能是长期的，我们也要用新常态的眼光来看待第二支柱建立的必要性，建议对第二支柱企业年金采取自动加入机制。