唐均：全民参保登记计划与2020年社保全覆盖

报载：“人社部将扩大全民参保试点，纳入天津等27个省区市”，“全民参保登记试点今年将扩至50%地区”。以上所提及的试点，是全称为“全民参保登记计划”的试点。这项计划的任务目标，是要在2017年下半年对社保的实施现状作出评估，为2020年实现“社保全覆盖”做好准备。2016年的具体目标主要是鼓励参保，扩大覆盖面。其中的重点在城镇是中小微企业、灵活就业人员；在农村则是在城乡之间流动就业和居住的农民。同时，工伤保险的扩面实行专项行动，要强力推进建筑施工、矿山等高风险企业参保。

据媒体的报道，人社部的这项计划此前已于2014年在“部分地区”开始试点。按部署，2015年的任务应该是“完善方案和措施，将试点扩大到50%左右的地区”。然后，在2016年到2017年就要在全国全面实施。按照这个说法，媒体的报道似乎有点乱，若论试点“扩至50%的地区”，好像是去年就该完成的管理目标。而今年，即2016年，按部署应该推向全国了。当然，如果拿“天津等27个省区市”来计算，明显已经超过了50%。即使加上新疆生产建设兵团共32个省级单位作为分母，业已达到84%。但因为其中有12个省区市只有部分地区试点，慎言之，就涵括的人口或者面积而言，现在的标准说法应是50%以上。

10年前，党的十六届六中全会第一次提出要建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”。翌年，党的十七大进一步明确，要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。到了2012年，国家审计局公布的《全国社会保障资金审计结果》披露：到2011年底，社会救助、基本医疗保险和城镇职工基本养老保险已经做到了全覆盖。但是，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的覆盖面还差一点，分别为81.50%和75.30%。2012年两会上，温家宝总理作出承诺，要在年底前实现新农保和城居保的“全覆盖”。于是，在下一年的政府工作报告中，“城乡居民基本养老保险实现了制度全覆盖”。至此，“十一五”提出的以基本养老、基本医疗和社会救助为重点的社会保障体系建设的任务顺利完成。

然而，如果仔细看当年相关文件中的措词，反复提及“全覆盖”的前面还有一个定语——“制度”，而且对于覆盖面之“全”的统计口径是县级行政区划单位。当然，统计数字中也常常提及保障人数。但有些官方提供的统计数字，还是很难令人相信所有的人都已经被“全覆盖”。譬如，2013年和2014年人社部的统计公报中，农民工总量分别为26894万人和27395万人，而其中参加城镇职工基本养老保险的农民工为4895万人和5472万人，仅占农民工总量的18%和20%。所以，在“（保障）制度全覆盖”和“（保障）对象全覆盖”之间，似乎还是有着微妙的差别。

2020年要实现的“全面小康”，社会保障的覆盖面应该是个硬指标。近年来，在相关的民生领域，高层提出的要求是“精准”。因此，观察和研究问题的视角就要从较为粗略的“制度全覆盖”转至更加精准的“对象全覆盖”，统计的基本单位也得从“县”转变为“人”，这也许就是实施“全民参保登记计划”的初衷。

2020年，社会保障必须以人为单位做到全覆盖，而且一个不能少，这真是一个振奋人心的好消息。至于具体的对策，或许要到2017年对这项计划最终获取的登记数字加以分析研究后再制订最终的解决方案。

但是，一个新的国际趋势也许从现在起就应该给予特别的关注。上个世纪90年代以来，联合国及诸多国际组织已经用“社会保护”的新概念取代了沿用了60年的“社会保障”，并在2012年的国际劳工大会上通过了《关于国家社会保护底限的建议书》。建议书中的很多思想，与近年来高层提出的“保基本，托底线，救急难”的思想十分吻合。就具体的政策措施而言，建议书不再把社会保险当作唯一的社会保护（社会保障）手段，而转而突出用“社会转移”和“社会服务”的手段对贫困和弱势的群体进行有效的保护。因此，在2020年要做到的“全民参保”，这里所说的“保”，是社会保险，还是社会保障，还是社会保护？当然问题不在于怎么称呼，实质问题是怎样做到使贫弱群体有“保”无恐。要达到这个目标，也许不能用社会保险包打天下。