中国降税费靠什么？——再谈划转国资充实社保

高质量地持续扩大内需必然要求降低中国奇高的“强制储蓄率”。划转国资充实社保有助于实现社保制度的公平性和可持续性，还有“一石三鸟”之效，是降税费、减成本、促消费的关键。

降税费的必要性与难点

高质量地持续扩大内需必然要求降低中国奇高的“强制储蓄率”。世行数据显示中国企业综合税负排名12/189，其中社保税负排名2/189。高昂的社保费率相当于强制储蓄，会抑制实体投资和消费，增加企业运营成本。高税费叠加严征管，在当前的宏观背景下负面影响将更突出。对于降税费的迫切性和必要性，我们在《降税费已是当务之急》[1]以及《中国是否有降税减费的空间？》[2]等报告中已经做了充分的讨论。然而对于降税费的前景，似乎乐观的声音不多。

老龄化趋势下社保支出压力将陡增，这也是目前降税费停滞不前的主要原因之一。2017年财政对社保基金的补贴约1.23万亿，占到公共财政总支出的6%。单从企业职工基本养老保险来看，2014年已经收不抵支，财政补贴逐年增加，2017年补贴约4，642亿元，占公共财政总支出的比例为2.3%。根据我们测算，未来企业职工基本养老保险所需财政补贴占财政支出的比例每年将提升0.3-0.5个百分点，而且2030年以后补贴率将陡峭化提升。在这样的背景下，降税费可能会进一步增加财政的压力。

划转国资充实社保有助于实现社保制度的公平性和可持续性

社保高费率是为了应对企业职工基本养老保险制度成立之初的空账运转。我国的社保制度是1997年后逐渐建立的，适逢国企改革进入攻坚阶段，针对下岗职工增多的情况，国务院做出了“两个确保”的重大决策，即“确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放”，但这部分欠账在当时并没有补缴或者通过财政充实，而是通过制定较高的社保费率，借“新人”的钱来养“老人”。这就使得一部分参保人群没有缴费或者仅缴纳了部分，但在退休后可以领取养老金，甚至还可以保持以前更高替代率，这样的改革方式使得中国企业职工基本养老保险制度存在很长的转轨期和很重的历史债务包袱。

这样的历史包袱通过划转国资充实社保的方式解决合乎情理。根据我们测算，2018至2050年间企业职工基本养老保险累计缺口的现值为56.6万亿，相当于2017年GDP的68.4%，其中转轨成本占了近1/3，这也是我国目前以及未来十多年企业职工基本养老保险出现收支缺口的最主要原因[3]。这些历史债务主要来自国企职工，通过划转国资充实社保的方式解决，有助于弥补转轨成本，实现代际公平，增强社保制度的可持续性。而且国有资本本应归全民所有，划拨国资充实社保不存在国有资产流失的问题。

划转国资充实社保“一石三鸟”。我们早在《国有资本划转社保一石三鸟》[4]中就细数划转国资充实社保的可行性和深远影响：首先，有助于推动国有企业深层次改革；其次，降低社保费率，缓解企业压力；第三，培养健康发展的资本市场。这项藏富于民的改革既是供给端的，也会是需求端的大变革，是提升中国的消费率、降低储蓄率的制度性变革，对中国和世界经济都有深远的正面影响。

划转国资充实社保方案已出，但是落实进度不及规划。划转国资充实社保早在2003年10月就写进了十六届三中全会的决定中，2009年正式实施《境内证券市场转持部分国有股充实社保基金实施办法》，按首次公开发行时实际发行股份数量的10%划转给社保基金，但是随着大型国企陆续上市，国有股转持政策的实质性意义越来越低。2017年11月《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》终于落地，明确划转目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，划转比例10%，2017年试点先行，2018年及以后分批划转。不过目前的进度却较为缓慢，10%的划转比例也不足以弥补所有的转轨成本[5]，还有待提升。

划转国资充实社保为降税费打开了空间

划转国资充实社保使得下调社保费率更加游刃有余。分红收入使得社保基金每年都有稳定的资金来源，可以用于投资运营，或者弥补降费率后征缴收入的减少。2017年底国有非金融和金融企业所有者权益合计75万亿，假设1倍P/B，3%的分红收益率，每划转国资约4个百分点可支持费率调降1个百分点。那么如果要调降企业职工基本养老保险费率10个百分点，就可以通过划转44%的国有资本来实现。另外，从广义的角度看，粗略匡算中国历史上固定资本形成累积的存量约为224万亿，其中国有部分的所有者权益也可以考虑纳入划转国资充实社保的范畴，例如军产性质的楼堂馆所等。

加强投资运营管理，提高资本配置效率，这样划转国资对降税费的正面影响还会超出上述估算。如我们在《国家的资产配置》[6]中所提出的提高资金使用效率是解决养老问题的优选之策，把资金聚集起来实现长期回报最大化——这也是养老基金的唯一目标，再结合“复利”的作用，保障能力就会越来越强。划转国资充实社保也是同样的道理，一方面可以调整国企股权结构，通过股权多元化激发国企活力，社保作为大股东也有助于推动国企深层次改革，建立现代企业制度，改善公司治理结构，并使全民共享国资收益和改革红利。另一方面，社保基金可以发挥其资本管理的专业优势，盘活存量资本，提高资本效率，实现资本的保值增值，壮大社会保障战略储备。随着规模和影响力的壮大，社保基金也将成为我国资本市场最大、最专业、最稳定的长期投资者，有助于资本市场的健康发展。

[1]详见《降税费已是当务之急——从社保费由税务部门征收说开去》，发布于2018年9月4日。

[2]详见《中国是否有降税减费的空间？》，发布于2017年12月18日。

高质量地持续扩大内需必然要求降低中国奇高的“强制储蓄率”。划转国资充实社保有助于实现社保制度的公平性和可持续性，还有“一石三鸟”之效，是降税费、减成本、促消费的关键。

降税费的必要性与难点

高质量地持续扩大内需必然要求降低中国奇高的“强制储蓄率”。世行数据显示中国企业综合税负排名12/189，其中社保税负排名2/189。高昂的社保费率相当于强制储蓄，会抑制实体投资和消费，增加企业运营成本。高税费叠加严征管，在当前的宏观背景下负面影响将更突出。对于降税费的迫切性和必要性，我们在《降税费已是当务之急》[1]以及《中国是否有降税减费的空间？》[2]等报告中已经做了充分的讨论。然而对于降税费的前景，似乎乐观的声音不多。

老龄化趋势下社保支出压力将陡增，这也是目前降税费停滞不前的主要原因之一。2017年财政对社保基金的补贴约1.23万亿，占到公共财政总支出的6%。单从企业职工基本养老保险来看，2014年已经收不抵支，财政补贴逐年增加，2017年补贴约4，642亿元，占公共财政总支出的比例为2.3%。根据我们测算，未来企业职工基本养老保险所需财政补贴占财政支出的比例每年将提升0.3-0.5个百分点，而且2030年以后补贴率将陡峭化提升。在这样的背景下，降税费可能会进一步增加财政的压力。

划转国资充实社保有助于实现社保制度的公平性和可持续性

社保高费率是为了应对企业职工基本养老保险制度成立之初的空账运转。我国的社保制度是1997年后逐渐建立的，适逢国企改革进入攻坚阶段，针对下岗职工增多的情况，国务院做出了“两个确保”的重大决策，即“确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放”，但这部分欠账在当时并没有补缴或者通过财政充实，而是通过制定较高的社保费率，借“新人”的钱来养“老人”。这就使得一部分参保人群没有缴费或者仅缴纳了部分，但在退休后可以领取养老金，甚至还可以保持以前更高替代率，这样的改革方式使得中国企业职工基本养老保险制度存在很长的转轨期和很重的历史债务包袱。

这样的历史包袱通过划转国资充实社保的方式解决合乎情理。根据我们测算，2018至2050年间企业职工基本养老保险累计缺口的现值为56.6万亿，相当于2017年GDP的68.4%，其中转轨成本占了近1/3，这也是我国目前以及未来十多年企业职工基本养老保险出现收支缺口的最主要原因[3]。这些历史债务主要来自国企职工，通过划转国资充实社保的方式解决，有助于弥补转轨成本，实现代际公平，增强社保制度的可持续性。而且国有资本本应归全民所有，划拨国资充实社保不存在国有资产流失的问题。

划转国资充实社保“一石三鸟”。我们早在《国有资本划转社保一石三鸟》[4]中就细数划转国资充实社保的可行性和深远影响：首先，有助于推动国有企业深层次改革；其次，降低社保费率，缓解企业压力；第三，培养健康发展的资本市场。这项藏富于民的改革既是供给端的，也会是需求端的大变革，是提升中国的消费率、降低储蓄率的制度性变革，对中国和世界经济都有深远的正面影响。

划转国资充实社保方案已出，但是落实进度不及规划。划转国资充实社保早在2003年10月就写进了十六届三中全会的决定中，2009年正式实施《境内证券市场转持部分国有股充实社保基金实施办法》，按首次公开发行时实际发行股份数量的10%划转给社保基金，但是随着大型国企陆续上市，国有股转持政策的实质性意义越来越低。2017年11月《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》终于落地，明确划转目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，划转比例10%，2017年试点先行，2018年及以后分批划转。不过目前的进度却较为缓慢，10%的划转比例也不足以弥补所有的转轨成本[5]，还有待提升。

划转国资充实社保为降税费打开了空间

划转国资充实社保使得下调社保费率更加游刃有余。分红收入使得社保基金每年都有稳定的资金来源，可以用于投资运营，或者弥补降费率后征缴收入的减少。2017年底国有非金融和金融企业所有者权益合计75万亿，假设1倍P/B，3%的分红收益率，每划转国资约4个百分点可支持费率调降1个百分点。那么如果要调降企业职工基本养老保险费率10个百分点，就可以通过划转44%的国有资本来实现。另外，从广义的角度看，粗略匡算中国历史上固定资本形成累积的存量约为224万亿，其中国有部分的所有者权益也可以考虑纳入划转国资充实社保的范畴，例如军产性质的楼堂馆所等。

加强投资运营管理，提高资本配置效率，这样划转国资对降税费的正面影响还会超出上述估算。如我们在《国家的资产配置》[6]中所提出的提高资金使用效率是解决养老问题的优选之策，把资金聚集起来实现长期回报最大化——这也是养老基金的唯一目标，再结合“复利”的作用，保障能力就会越来越强。划转国资充实社保也是同样的道理，一方面可以调整国企股权结构，通过股权多元化激发国企活力，社保作为大股东也有助于推动国企深层次改革，建立现代企业制度，改善公司治理结构，并使全民共享国资收益和改革红利。另一方面，社保基金可以发挥其资本管理的专业优势，盘活存量资本，提高资本效率，实现资本的保值增值，壮大社会保障战略储备。随着规模和影响力的壮大，社保基金也将成为我国资本市场最大、最专业、最稳定的长期投资者，有助于资本市场的健康发展。

[1]详见《降税费已是当务之急——从社保费由税务部门征收说开去》，发布于2018年9月4日。

[2]详见《中国是否有降税减费的空间？》，发布于2017年12月18日。

[3]计算方法详见《社保制度研究之五：养老之困》，发布于2015年10月26日，本文对模型做了更新。

[4]详见《国有资本划转社保一石三鸟》，发布于2015年12月8日。

[5]详见《中国是否有降税减费的空间？》，发布于2017年12月18日。

[6]详见《国家的资产配置——养老金视角》，发布于2018年5月14日。